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論安老統評機制更新 應聚焦新舊準則分別

Elderly Service – E-Capture      2019/06/20

香港社會服務聯會總主任(長者服務)梁凱欣社會福利署將更新安老服務統一評估機制(統評機制),社會爭議集中於是否容許合資格接受長期護理服務的長者可以有「雙重選擇」。事實上,現行機制下,並非所有合資格長者均可有「雙重選擇」,而是需要符合某些條件方可有「雙重選擇」。其實大多數人對新舊統評機制都不太掌握,討論自然錯了焦點。

不過,現行機制下,「最有護理需要」的長者與「護理需要相對較低」的長者一同輪候院舍服務,有時後者還會先獲配院舍宿位,這情况不理想。筆者認為,大眾的討論焦點,更應聚焦於新舊評估準則的分別,能否讓最有需要的長者盡快獲得適合的院舍服務,並妥善照顧適合社區照顧服務但家居環境惡劣或沒有合適照顧者的長者。

現行機制的不足

現行機制以「身體機能受損程度」、「健康問題」、「環境問題」及「應付問題」4 個範疇為考慮點。申請人的「身體機能受損程度」達到中度或以上,便合資格可獲得長期護理服務。至於是「單一選擇」或是「雙重選擇」,則視乎個案有否出現「環境問題」(包括家居環境是否安全)及「應付問題」(照顧者意願及能力)。

以身體機能被評為「嚴重受損」的個案為例,根據現行機制,若沒有出現「環境問題」及「應付問題」,長者只會獲配輪候「社區照顧服務」;若兩項「問題」同時出現,則只獲配輪候「院舍服務」。唯有只出現其中一項「問題」,長者便可獲「雙重選擇」,可按需要選擇其中一項服務,若選擇「社區照顧服務」,更可將「院舍服務」的輪候狀態改為「非活躍」,既可保留輪候優次,也不用在家庭仍可提供照顧時,過早使用院舍服務。

現時約有三成合資格使用長期護理服務的長者可得到院舍服務的「單一選擇」,他們應是最有需要的一群,因為他們既面對嚴重缺損,同時又有「環境」及「應付」問題。另外,近六成獲得「雙重選擇」,他們的需要相對較低,卻與前者一同輪候院舍,且因人數較多,直接影響前者獲院舍服務的機會。過去有不少意見曾表示政府應優化「統評機制」及「服務配對」,確保最有需要的長者(尤其嚴重體弱)能優先獲得院舍服務。

新機制忽略長者居家安全及照顧者承受力新機制則只採用兩組評分數據,計算焦點只重於長者的健康狀况及身體缺損程度,當中包括考慮長者的認知缺損程度及特殊護理需要以改善現有不足。社署指新的評估工具能更精確評估長者的健康及照顧需要,以配對合適的社區照顧服務或院舍照顧服務,故長者不再需要「雙重選擇」。

新機制下,能輪候院舍服務的長者的確是護理需要最高及最急切的長者,他們不用與護理需要較低的長者一同輪候。然而,如此「精準」的數據,卻忽略了長者家庭因素的部分、忽略照顧者承受已久的壓力、忽略長者對安全家居的需要。

舉個例子:黃伯中風後中度缺損,步行不穩,需要以助行架協助,有跌倒風險,還需要他人協助沐浴;同住太太患有輕度認知障礙症,過往也依賴丈夫看顧。他們的家居環境狹小,即使獲照顧員協助沐浴,也無法在狹小的浴室進行。現行機制讓他們可獲院舍服務;惟新機制推出後,即使合資格申請長期護理服務,是否僅獲「社區照顧服務」?而又怎能解決黃伯的問題?

政府解釋此舉希望將服務重心放在社區支援,實踐「居家安老為本」的理念。然而,在社區照顧服務資源不足下,若長者家庭的硬件不適合或照顧者未能抽身投入,「居家」又如何能夠「安心安老」?

首要大幅增加社區照顧服務名額

新機制的問題不在是否可享有「雙重選擇」,而是更新的評估工具未有考慮申請人的「環境問題」及「應付問題」。政府想要鼓勵居家安老,前提必須先增加社區照顧服務的資源。目前社區照顧服務的輪候時間由一年至一年半不等,預計新機制只會再推高需求,政府必須做好需求估算,規劃相應服務,包括大幅增加社區照顧服務名額的安排。要實踐「安心居家安老」,必須要有社區照顧服務「零等候」的配合。

上述黃伯的例子反映家居環境及照顧設備對居家安老極其重要。居於公屋的長者可以透過房屋署或香港房屋協會協助改裝家居或按需要調遷,而對於居於私人樓宇的基層長者,政府應提供津貼以協助改善家居環境及增加照顧設備,讓長者得到全面的支援,享受居家安老。

對於獲配「社區照顧服務」的長者,如其照顧者未能提供適切照顧,政府應提供適當的幫助,以平衡照顧者及被照顧者的需要,減低因照顧壓力不支而產生的問題。據社聯和香港大學秀圃老年研究中心的研究顯示,近一半受訪在職護老者和四分一長者護老者同時出現有「沉重照顧壓力」、「抑鬱徵狀」及「家庭功能薄弱」的狀况,屬高危群組。在推動居家安老的同時,政府必須設立「以照顧者為本」的政策及服務,例如評估照顧者能力及壓力,從而以個案管理的方式提供適時支援、輔導服務及暫託服務等,讓長者及照顧者得到適切的支援。

如何平衡長者利益

至於有意見認為在新機制下,選擇社區照顧服務的長者亦可先凍結輪候院舍的資格,當身體機能衰退至適合入住院舍,就可追溯社區照顧服務的申請日期,這對於被評為適合社區照顧服務的長者當然有保障。不過,對於身體衰弱但後於他們輪候院舍的長者,這又公平嗎?難有兩全其美的方案,社會必須取捨。

業界及公眾對今次修訂均十分關注,同時影響無數長者及其家庭的生活,社署應盡快向業界及關注團體講解有關修訂對有不同護理需要的長者及各服務提供者的影響,並且聽取意見,再三考慮更新評估工具所帶來的影響。

撰文:香港社會服務聯會總主任(長者服務)梁凱欣

 

 

文章刊於2019年6月20日《明報觀點版》

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